BDC:央行数字货币法律层面：关于央行及货币法的思考

为了应对数字分类账本、区块链以及可能发行的私人虚拟货币，中央银行界正在积极考虑发行所谓的“中央银行数字货币”的好处。许多中央银行已开始就发行数字货币的适当性和可行性进行深入讨论。中央银行和其他决策者曾提出，建立CBDC会引起重要的法律问题。国际货币基金组织发布了一篇名为《LegalAspectsofCentralBankDigitalCurrency:CentralBankandMonetaryLawConsiderations》的报告，从中央银行法和货币法的角度分析了发行CBDC面临的法律问题以及可能的解决方案。

摘要

本文分析了中央银行法和货币法下的中央银行数字货币的法律基础。由于缺乏强大的法律基础，CBDC的发行给中央银行带来了法律，财务和声誉风险。法律框架的适当设计在一定程度上取决于CBDC的设计特征。本文得出了一些结论，首先，大多数中央银行法律目前未授权向公众发行CBDC。第二，从货币法的角度来看，CBDC的“货币”地位尚不明确。虽然可以通过较为直接的法律改革来解决中央银行的法律问题，但货币法问题却给基本法律政策带来了挑战。

引言

香港区块链共同主席方宏进：央行数字货币将推动支付、结算领域进行新一轮洗牌:7月29日，针对近期各地政府发文，提出积极争取成为第二批央行数字货币试点一事，香港区块链共同主席方宏进在接受采访时表示，央行数字货币将推动支付、结算领域进行新一轮的洗牌，谁越早引入央行数字货币，谁就越有可能抢占先机，观望者将在新一轮竞争中失去机会。“地方引入央行数字可以优化结算系统，降低财务成本，提高供应链的管理效率。以扶贫为例，由于链上数据可查询、追踪、无法删除篡改，采用央行数字货币后，政府可以清楚掌握资金的流向，并提高对资金的管控效率，减少资金挪用、占用以及冒领的情况出现。”方宏进指出，在实体经济领域，区块链的落地特点是去中间化，而非去中心化，即通过强中心化来提高监管，大规模去中间化提升效率。（火星财经）[2020/7/29]

为了应对数字分类账本、区块链以及可能发行的私人虚拟货币，中央银行界正在积极考虑发行所谓的“中央银行数字货币”的好处。许多中央银行已开始就发行数字货币的适当性和可行性进行深入讨论。

中央银行和其他决策者曾提出，建立CBDC会引起重要的法律问题。这些问题涉及货币、国家和法律之间最根本的关系。例如：中央银行是否有权发行数字“货币”？?CBDC可以成为真正的“货币”吗？数字货币应为法定货币吗？这些问题具有高度相关性和实用性：在没有明确回应的情况下，货币体系将难以广泛采用CBDC，并且数字空间可能会被私人选择所“占据”。

网传央行数字货币在农行内测 业内人士：远不是发行版:日前有消息称，央行数字货币在农行内测，深圳、雄安新区、成都、苏州为试点地。网传图片中的DC/EP个人钱包，支持数字资产兑换等多项功能。有业内人士推测，这一网传版本为内部研发测试版，远不是发行版。事实上，央行数字货币尚未官宣，但可以了解的是，目前央行法定数字货币DC/EP基本完成顶层设计、标准制定、功能研发、联调测试等工作。（腾讯财讯）[2020/4/16]

本文通过对CBDC最重要的两个公法进行分析，即中央银行法下CBDC的法律基础和货币法下的处理方法，来寻求这些法律问题的答案。当然，CBDC的发行自然也会引起税法，私法，合同法，支付系统和结算终局法，破产法，隐私和数据保护法以及国际私法的质疑。本文的目的不是提倡发行CBDC，而是希望发行CBDC具有强大的法律基础。

CBDC：概念，设计功能和法律含义

1.CBDC的概念

CPMI强调：CBDC不是一个明确定义的术语，它用于指代许多概念。但是，大多数人都将其设想为央行货币的一种新形式。就是说，以现有账户单位计价的中央银行负债，既可以作为交易的媒介，又可以作为价值的储备。IMF工作人员将CBDC定义为“一种新的形式”。尽管CBDC的定义尚未确定，但CBDC的主要特色是数字化。如果CBDC是数字货币，那么它是否可以称为“电子货币”将取决于特定辖区的情况。CBDC中的“C”表示这种“新的货币形式”是“货币”。但是要获得货币资格，货币法必须考虑其采用的支付方式。这将带来一系列问题，例如：货币法能否将CBDC视为货币？如果是这样，CBDC发行的法律后果是什么？如果没有，那么CBDC意味着什么？这些问题的答案同样至关重要，特别是要认识到CBDC在法律框架下作为支付手段即消灭货币义务所能发挥的作用。

央行办公厅主任：央行数字货币正在有序推进:4月10日，人民银行于今日召开一季度金融统计数据发布会。在被问及央行数字货币目前的进展时，央行办公厅主任周学东表示，目前央行数字货币正在按原定计划有序推进。（新浪财经）[2020/4/10]

2.CBDC：设计功能和法律含义

中央银行法和货币法对CBDC的法律处理很大程度上将取决于其运营和技术设计功能。截至本文发表之日，很少有中央银行正式发行CBDC。目前，许多中央银行正在从一般研究过渡到更具体的概念验证，并紧接动手试验阶段。中央银行所设想的设计特征可以画在四个轴上：

基于账户的vs基于令牌的

批发vs零售

直接vs间接

集中式vs分散式。

这些二分法涉及了重要的法律问题。

基于账户/基于令牌的CBDC：一些中央银行通过数字化中央银行账簿中的账户现金余额的方式来构建CBDC。其他中央银行正在探索数字令牌形式的CBDC，该数字令牌与中央银行和持有人之间的账户关系无关。从法律角度来看，这两者是截然不同的。中央银行账目中的账户现金余额在私法和公法下的法律地位已得到很好的理解，而基于令牌的CBDC的法律地位尚不清楚。

声音 | 社科院财经战略研究院院长：央行数字货币可结合区块链等提高基础货币的投放效率和管理效率:12月18日，证券时报刊发中国社会科学院财经战略研究院院长何德旭的文章《加快推进现代中央银行制度建设》。文章表示，建设科学稳健的现代货币政策制定和执行体系是现代中央银行制度的核心内容。建设科学稳健的现代货币政策制定和执行体系需将前沿的科学技术及时融入货币政策，提高货币政策的精度和效率。例如，主动开拓央行数字货币的研发和投放机制，不仅提高了法定信用货币的防伪技术、实现货币流通的全程监测、有效监控非法活动，而且可以结合区块链技术和大数据技术提高现金等基础货币的投放效率和管理效率，还可以有效追溯和绘制货币政策传导机制，提高货币供给量合理区间的计算精度、利率工具与经济体系之间数量关系的计算精度等。[2019/12/18]

批发/零售/通用CBDC：批发CDBC是指中央银行仅向其现有账户持有人和其RTGS支付系统的参与者发行CBDC。对象主要是银行和公共机构。零售CDBC是指中央银行更广泛地投放网点，并希望将CBDC提供给公众，而不是将其提供给批发客户。通用CDBC是指中央银行发行的CDBC可供批发和零售交易使用。从法律的角度来看，在将CBDC设计为账户中的现金余额的情况下，零售与批发的这种区别至关重要。许多中央银行法律都限制了可以开设此类账户的实体和个人的类别。

声音 | 穆长春：央行数字货币将开启“赛马”模式，领跑者会占尽先机:金色财经报道，央行数字货币研究所所长穆长春在中国香港的一个论坛上表示，中国人民银行的数字货币项目DCEP将采用双层方式，央行首先将DCEP发行给商业银行和其他机构，然后再由这些相关方发放给公众。穆长春称：“在研究期间以及在发行期间，都将采用赛马的方式，领跑者将拿下整个市场。谁更有效率，谁能更好地为公众服务，谁就能在未来生存下去。”穆长春补充说，央行是“技术中立”的，但他预计，如果一个领跑者率先采取行动，他们使用的技术将被其他各方采用。（路透社）[2019/11/6]

单层/双层架构的CBDC：单层架构的CBDC是指中央银行发行CBDC并自行管理其发行。双层架构的CBDC是指债务由商业银行发行，但完全由中央银行负债支持。从法律角度看，出现了两个重要问题。首先，要想成为真正的CBDC，“货币”必须是中央银行的直接负债。商业银行的负债，即使有100％现金存入中央银行的账目，也不是中央银行的负债。

集中式/分散式CBDC:中央银行正在讨论以集中方式还是以分散方式）结算CBDC转移。对于后者，需要考虑DLT在许可的基础上还是在无许可的基础上进行操作。由于无许可的DLT可能会对CBDC的运作产生影响，包括可能使中央银行管理货币供应的能力复杂化，中央银行极有可能会选择获得许可的DLT。这种选择的法律后果仍然必须完全明确。

虽然这些设计功能都具有一定的法律意义，但基于账户的CBDC与基于令牌的CBDC之间的区别具有最大的法律影响。

中央银行法

1.“中央银行法”的概念以及与CDBC的关系

所有中央银行的活动均受的“中央银行法”管辖。基于这些法律建立中央银行，由法律为其决策机构提供资金，为其自治权奠定基础，并规定其职权范围。如果没有明确地授权中央银行发行CBDC，就会出现一个问题，即中央银行是否在法律上有权发行该货币，而该货币最终是中央银行的负债。若中央银行发行未授权债务将给中央银行及其决策机构带来严重的法律，财务和声誉风险。目前，大部分中央银行法律都明确规定了中央银行发行三项标准债务的权力。

中央银行的职能：有两种典型的中央银行职能与发行CBDC紧密相关。第一种是货币发行功能，它是中央银行向国民经济发行货币的传统功能。此功能与基于令牌的CBDC有关，例如是否授权发行基于令牌的CBDC就取决于中央银行的发行功能。第二种是支付系统功能，它是中央银行操作和监督支付系统的另一种传统功能。作者认为，对于基于令牌的CBDC，在许可的分布式分类帐上转移CBDC的技术和过程可以构成一种支付系统。发行零售型的CBDC也会建立向公众开放的支付系统。如果是这样的话，就会出现一个问题，即中央银行是否具有向公众开放其支付系统的合法授权。

中央银行权力：有两种典型的中央银行权力分别与基于CBDC的基于令牌和帐户的模型有关。第一种是

发行某些类型的货币的权力。许多中央银行法律都包括发行货币的特定权力，一些中央银行法律还包括与钞票和硬币的生产，流通和提取有关的特定权力。然而，这些权力是扩展还是应该扩展到基于令牌的CBDC？第二种是在中央银行帐簿中开立账户的权力。由于基于帐户的CBDC本质上是账面货币，因此仅会授权央行有权为其开立现金活期账户的那些实体发行货币。

2.中央银行法和基于令牌的CBDC

多数中央银行法仅授权发行现金货币，即钞票和硬币。关于中央银行法律是否授权基于令牌的货币，作者提出用两步走的方法来确定。首先，要分析中央银行法律是否通过发行功能或权力明确和直接授权发行货币。否则，需要考虑与货币发行有关的其他间接的立法规定，以确定中央银行法律的背景，目的和历史解释。

直接发行功能或权力：中央银行法律在货币发行功能的措词方面显示了两种变体。第一种变体由中央银行法律组成，该法律明确限制了仅将货币的发行功能限于纸币和硬币。第二种变体的措词范围更广，并授权中央银行发行“货币”，而不仅限于钞票和硬币。文章指出，发行货币的权力在不同的中央银行法律中也可能有所不同。有一些中央银行法律无权行使，因为货币发行功能足够清晰，并为发行货币提供了足够的法律基础。而有些央银行仅包含与货币发行有关的权力但不具有功能的银行法律。这可能是因为中央银行法律未包含职能清单。另外，有一些中央银行的法律，则具有与货币发行有关的功能和权力。

国家实践：在国际货币基金组织的171个中央银行中，有61％的中央银行法律将发行货币的权限限制为钞票和硬币。23％的中央银行法律直接允许以数字格式发行货币。16％的中央银行法律尚不清楚它们是否授权发行数字版本的中央银行货币。

作者|?WouterBossu,MasaruItatani,CatalinaMargulis,?ArthurRossi,HansWeeninkandAkihiroYoshinaga

中国人民大学金融科技研究所对报告核心内容进行了编译。

来源|?InternationalMonetaryFund

编译|?李芷颐

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